Как усовершенствовать конституционный контроль?

Как усовершенствовать конституционный контроль?

№81 (30868) 30—31 июля 2019 года
4 полоса
Автор: Юрий СИНЕЛЬЩИКОВ, первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по государственному строительству и законодательству.

Поводом для данной статьи послужило определение Конституционного суда РФ от 2 апреля 2019 года по запросу группы депутатов Государственной думы о проверке конституционности положений Федерального закона от 3 октября 2018 года №350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий». Конституционный суд отказал 98 депутатам фракции КПРФ, ЛДПР и СР в принятии обращения к рассмотрению в связи с тем, что решение вопроса, поставленного в обращении, якобы не подведомственно Конституционному суду, а само обращение не является допустимым. При этом он отметил, что органы власти несут политическую ответственность перед народом, в интересах которого и должны приниматься решения, даже не встречающие поддержки значительной части граждан.

ОДНАКО данная статья посвящена не антигуманной реформе, а отсутствию достойного уважения Конституционного суда к Федеральному собранию РФ, законам, да и к самой Конституции.

Конституционный суд применительно к указанному обращению депутатов счёл для себя допустимым не назначать дело к слушанию в заседании, в котором должны были принять участие депутаты, представители президента РФ, правительства, Верховного суда, Генеральной прокуратуры, уполномоченного по правам человека в РФ, эксперты, свидетели и др. Решение принято кулуарно — без участия СМИ. Это при том, что обращение подписали 98 депутатов, представляющих в Госдуме интересы десятки миллионов избирателей. Среди подписавших — 32 кандидата и доктора наук, причём 5 из них — в сфере юриспруденции (а всего в числе авторов 23 юриста). Документ подписан руководителями трёх фракций (Г.А. Зюганов, В.В. Жириновский, С.М. Миронов). 16 судей Конституционного суда не сочли возможным потратить один рабочий день на проведение заседания, в котором, как мы полагали, в отличие от предыдущих думских и иных заседаний, посвящённых пенсионной реформе, предполагалось рассмотреть не социальные, экономические и политические аспекты реформы, а её правовые стороны. Ранее они должным образом не обсуждались.

При этом хотелось бы обратить внимание на то, что в своей публикации от 9 октября 2018 года в «Российской газете» председатель Конституционного суда Валерий Зорькин заявлял о том, что «…мы ещё далеки от реализации положений статьи 7 Конституции РФ, которая гласит: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Конституционный суд РФ видит свой вклад в решение этой общей проблемы в последовательной защите социально-экономических прав граждан, и особенно тех слоёв населения, которые оказались отрезаны от процессов приватизации бывшей советской общенародной собственности. Соответствующие правовые позиции Конституционного суда имеют важное значение для формирования отечественной доктрины социальных прав. В связи с этим хочу в очередной раз подчеркнуть, что под защитой таких прав Конституционный суд понимает… реализацию положений статей 1 и 7 нашей Конституции о России как правовом, демократическом и социальном государстве, закрепляющих конституционные ориентиры социальной политики государства. Поэтому Конституционный суд РФ стремится к созданию таких компенсационных механизмов, которые могут обеспечивать наиболее слабым членам общества равенство …возможностей в реализации ими своих основных прав и свобод... Последние законодательные решения по пенсионной реформе объективно затрагивают очень широкий спектр социально-экономических прав малоимущих слоёв населения страны и, как показывают данные социологии, остро воспринимаются как несправедливые».

При такой позиции председателя суда мы были уверены, что наше обращение будет рассмотрено самым тщательным образом, однако, увы, не состоялось даже формального разбирательства дела.

НЕСОМНЕННО, что Конституционный суд уклонился от вынесения итогового постановления, преследуя цель избежать публичного обсуждения всех правовых вопросов. Для обоснования своей позиции суд указал дословно следующее: «изучение материалов, в том числе представленных государственными органами и научными организациями по запросам Конституционного суда РФ, свидетельствует о том, что принятие решения о пенсионном возрасте основывалось на экспертно-аналитической проработке данного вопроса».

Депутаты — авторы запроса вправе спросить: «Что это за материалы и в каких научных организациях и государственных органах они запрашивались?» Если были запросы Конституционного суда РФ, значит вопрос изучался? Почему же не приглашены для этого заинтересованные стороны? И где же во всём этом правосудие? Конституционный суд в данном случае принял решение именно по существу запроса депутатов, заявив, что никакого умаления прав граждан в связи с увеличением пенсионного возраста он не усматривает.

Впрочем, этот случай отказа в принятии обращения депутатов Госдумы к рассмотрению не единственный. Такое же отказное решение принято 12 марта 2019 года по обращению депутатов трёх фракций, где оспаривалась статья 190-1 Жилищного кодекса РФ, касающаяся обязанности государства проводить капитальный ремонт жилого помещения, если он требовался на момент его приватизации.

Такие постановления выносились судом и в предыдущие годы. Причём отказ в принятии обращений к рассмотрению не выдерживал критики даже по формальным основаниям. Так, в определении от 11 октября 2016 года указывалось, что «…на момент решения Конституционным судом РФ вопроса о возможности принятия данного запроса к рассмотрению лишь 44 депутата Государственной думы шестого созыва из подписавших запрос сохранили статус депутата и вошли в состав Государственной думы седьмого созыва».

В определении от 7 июля 2016 года говорилось о том, что «…конституционность положений федеральных избирательных законов не должна быть поставлена под сомнение без дополнительных на то оснований». Определением от 15 сентября 2016 года суд отказался рассматривать обращение депутатов, касающееся неправомерности отказа Центризбиркома в регистрации кандидата в депутаты Госдумы С.П. Обухова в связи с непредставлением им справки об отсутствии недвижимого имущества за пределами РФ его несовершеннолетнего ребёнка, который достиг совершеннолетия на момент рассмотрения соответствующего комплекта документов Центризбиркомом. Очевидно, что все эти непростые ситуации Конституционному суду надлежало рассматривать в полноценном процессе.

Всего Конституционный суд РФ с 1995 года по сегодняшний день по 41 запросу 1/5 депутатов Госдумы вынес определения об отказе в принятии к рассмотрению.

Отказывая в принятии обращения депутатов к рассмотрению, Конституционный суд имел в виду, что пенсионный возраст в Конституции не установлен, значит и обсуждать нечего. Однако анализ решений, вынесенных судом по существу обращений, по результатам рассмотрения дел в полноценном заседании показывает, что суд примерно в двух случаях из трёх руководствуется не буквой конституционной нормы, а её духом. При этом суд нередко подменяет законодателя, сам создавая принципиально новые правила, не имея на это никакого права и законного основания.

ШИРОКО известен пример толкования Конституции, когда, разрешая вопрос о том, сколько раз президент может представлять одно и то же лицо на утверждение Государственной думы в качестве председателя правительства, Конституционный суд сумел прочитать слово «кандидатур» в единственном числе. Хотя, как совершенно верно отметил судья В.И. Олейник в своём особом мнении, это никоим образом нельзя было осуществить «без некоторого насилия над семантикой русской речи». В итоге были установлены новые правила представления президентом кандидатов на должность председателя правительства.

Такими же сомнительными являются постановление Конституционного суда от 2 февраля 1999 года №3-П и определение Конституционного суда от 19 ноября 2009 года №1344-О о запрете судам назначать наказание осуждённым в виде смертной казни. Смертная казнь должна существовать в России в соответствии с ч. 2 статьи 20 Конституции. Она остаётся в качестве исключительной меры наказания в ряде статей УК РФ. Но Конституционный суд этого не заметил.

Ещё более ярким примером недопустимого законотворчества является изменение статьи 405 УПК РФ постановлением Конституционного суда от 11 мая 2005 года №5-П. Данная статья до упомянутого постановления предусматривала правило о недопустимости поворота к худшему при пересмотре судебного решения в порядке надзора. В постановлении Конституционного суда была установлена норма о том, что ухудшение положения осуждённого, а также оправданного допускается в течение года по вступлению судебного акта в силу.

Эта норма была изобретена Конституционным судом без всяких оснований и поэтому требования Конституционного суда о внесении законодателем изменений в ст. 405 УПК РФ долго не исполнялись. Судебная практика была разношёрстной, и лишь Федеральным законом от 14 марта 2009 года №39-ФЗ УПК был приведён в соответствие с этими сомнительными требованиями Конституционного суда.

В связи с этим заслуживает внимания одно из заявлений, которое сделал Валерий Зорькин в мае 2016 года: «Россия не стала до конца правовым демократическим государством, поскольку до сих пор звучат призывы «жить по правде, а не по закону». Совершенно очевидно, что вышеупомянутые мною примеры и есть попытки Конституционного суда принудить нас жить не по закону, а по неким моральным понятиям.

К сожалению, Конституционный суд РФ не часто становится на защиту политических прав граждан. Обычно он оправдывает их ограничение. «Чёрный список» таких решений Конституционного суда сегодня уже достаточно длинен. Ограничение права на объединение: Постановление от 1 февраля 2005 года №1-П, Постановление от 16 июля 2007 года №11-П, Постановление от 8 апреля 2014 года №10-П. Ограничение права собираться мирно: Определение от 2 апреля 2009 года №№484-О, Определение от 1 июня 2010 года №705-О. Ограничение права выбирать и быть избранным, а также права на референдум: Постановление от 11 июня 2003 года №10-П, Постановление от 21 декабря 2005 года №13-П, Постановление от 16 июня 2006 года №7-П, Постановление от 21 марта 2007 года № -П, Постановление от 18 мая 2011 года №9-П, Постановление от 15 апреля 2014 года №11-П.

Постановление от 15 апреля 2014 года №11-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом Законодательного собрания Владимирской области» привело к возврату досрочного голосования на выборах. Уже 14 сентября 2014 года во многих регионах «начальство» воспользовалось представленной возможностью для того, чтобы мобилизовать зависимых от него людей на «правильное» голосование. Ясно, что решение Конституционного суда открыло дорогу для массового мошенничества на выборах в органы власти, как и предупреждали отдельные судьи КС в своих особых мнениях.

ПОСЛЕДНИЕ пять лет Конституционный суд и его председатель ведут активные поиски механизма нейтрализации норм международного права. Результат достигнут. Найден способ нейтрализации действия ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая установила правило о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». После принятия Постановления Конституционного суда РФ от 6 декабря 2013 года №27-П «по делу о проверке конституционности положений ст. 11 и п. 3 и 4 части четвёртой ст. 392 ГПК РФ в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда» можно отказаться от соблюдения норм международного права, закрепляющих демократические ценности. Сейчас Конституционный суд сможет доказывать, что эти ценности не соответствуют российской Конституции.

Ещё одной особенностью норм, создаваемых в процессе конституционного контроля, является то, что они никому не подконтрольны и неопровергаемы. В том же комментарии к закону «О Конституционном суде Российской Федерации» говорится, что решения суда «не выступают объектами контроля иных органов государственной власти и их должностных лиц, не могут быть преодолены или опрокинуты повторным принятием признанного судом неконституционным закона или иного нормативного акта».

Однако они могут быть достаточно просто пересмотрены самим Конституционным судом. «Презумпция истинности правовой позиции может быть опровергнута при наличии серьёзных сомнений в её обоснованности. Сам суд, рассматривая на пленарном заседании другое дело, вправе изменить позицию на ту, которая в большей мере отвечает современному уровню правового регулирования». Но если так, то какая же это правовая норма?

По мнению С.А. Денисова, Конституционный суд в России был создан не для поддержания конституционного строя в России, а для того, чтобы показать, что Россия является современным европейским государством. Подражательность была очень характерна для России 1990-х годов. Другими словами, главная функция Конституционного суда РФ, по мнению автора, была и остаётся имиджевой. Он должен в первую очередь создавать видимость того, что в России осуществляется охрана норм Конституции РФ. С этой функцией Конституционный суд эффективно справляется. Конституция РФ (ст. 125) и ФКЗ «О Конституционном суде РФ» (ст. 3) закрепляют достаточно широкий набор полномочий суда. Не все конституционные суды в мире обладают такими полномочиями.

Важное значение для развития конституционного мышления граждан имеют особые мнения судей Конституционного суда РФ. Они нарушают традиции монистического мышления, типичного для административных обществ. Люди начинают понимать, что «начальник» не всегда прав. Часто в особых мнениях мы находим разъяснение действующих норм и принципов конституционного права, а не их извращение, которое содержится в официальном решении суда. Без этих особых мнений те немногие россияне, которые являются носителями конституционной идеи, чувствовали бы себя одинокими, полными маргиналами и, наверное, в конце концов отказывались бы от своих конституционных убеждений. Однако законодатель постарался, чтобы особые мнения судей Конституционного суда РФ были известны только единицам. Поправки в ФКЗ «О Конституционном суде РФ» от 15 декабря 2001 года №4-ФКЗ запретили публиковать особые мнения в «Российской газете». Таким образом, федеральный законодатель высказал своё мнение к «диссидентствующим» судьям, полагая, что особое мнение — это скорее зло, чем благо».

С другой стороны, одно-два особых мнения по делу не мешают вступить решению суда в законную силу, а только украшают его, указывая на свободу мысли, которая не устранена в суде.

СРЕДИ юристов бытует мнение, что Конституционный суд принимает свои решения с оглядкой на власть. Соглашаясь с этим, полагаю, что судьи Конституционного суда помнят октябрь 1993 года, когда Конституционным судом было принято решение, не удовлетворявшее главу государства Б.Н. Ельцина. Это привело к приостановлению деятельности суда и к угрозе его ликвидации.

Одной из форм взаимодействия Конституционного суда РФ и Федерального собрания РФ и элементом системы сдержек и противовесов разделения властей должны являться послания Конституционного суда Федеральному собранию РФ. Послание Конституционного суда предусмотрено статьёй 100 Конституции Российской Федерации. В части 3 данной статьи отмечено: «Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

До сегодняшнего дня Конституционный суд Российской Федерации всего лишь один раз направлял своё послание Федеральному собранию — 5 марта 1993 года «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». Конституционный суд подошёл к посланию в значительной степени формально, подготовив рядовой отчёт о проделанной работе.

На предложение председателя Совета Федерации С.М. Миронова 25 июня 2008 года на встрече с судьями Конституционного суда в Санкт-Петербурге подготовить послание Конституционного суда в следующем году Валерий Зорькин отреагировал жёстко. Он отметил, что «норма Конституции о послании является дремлющей, резервным орудием. Это не обязаловка, но такая возможность у Конституционного суда есть».

В постановлении от 1 апреля 1998 года №2333-II «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации» Государственная дума обратилась в Конституционный суд с предложением представить Федеральному собранию послание Конституционного суда. Государственная дума рекомендовала председателю Конституционного суда выступить на заседании Думы с информацией о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, о рассмотрении обращений Государственной думы и депутатов Государственной думы, о соблюдении законодательно установленных сроков рассмотрения указанных обращений Конституционным судом. Однако реакции на данное постановление со стороны Конституционного суда не последовало (и это при том, что Государственная дума в обращении отметила своё пожелание в части содержания послания Конституционного суда).

Судебная власть в России возглавляется одновременно Верховным и Конституционным судами. Как результат, российская система подвержена противоречиям в правовых позициях. В 1993 году Конституция РФ наделила Конституционный и Верховный суды «властью», в том числе и властью на признание незаконными нормативных актов. Но так получилось, что власть этим двум инстанциям приходится делить самим, так как Конституция не даёт чёткого разграничения полномочий осуществления судебного нормоконтроля между судами. С этого момента и началась война за судебную власть.

Конституционный суд РФ в постановлениях от 16 июня 1998 года №19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» и от 11 апреля 2000 года №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Верховного суда РФ» по вопросу полномочий на признание нормативных актов незаконными и влекущими утрату ими юридической силы был однозначен: суды общей юрисдикции такими полномочиями Конституцией не наделяются. Правовой позиции Конституционного суда РФ, состоящей в том, что только постановления Конституционного суда РФ влекут утрату нормативным актом юридической силы, что равнозначно отмене данного акта законодателем, противостоит позиция Верховного суда РФ, выраженная как в постановлениях пленума, так и в практике деятельности Верховного суда РФ. Данное противоречие неоднократно отмечалось в юридической литературе.

Год назад Конституционный суд опубликовал Определение от 12 апреля 2018 года №865-О по запросу Верховного суда о проверке конституционности положений АПК РФ, а также Закона о закупках товаров, Закона о третейских судах и Закона об арбитраже. В обоснование своей позиции ВС сослался на отсутствие единообразия в правоприменительной практике нижестоящих арбитражных судов при решении вопроса об отнесении споров, вытекающих из правоотношений, регулируемых положениями Закона о закупках товаров, работ, услуг, к компетенции третейских судов. Конституционный суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, указав, что такое толкование законов мог бы дать сам Верховный суд РФ.

Такая позиция Конституционного суда вызвала в юридическом сообществе удивление, так как вопрос, поднятый в запросе Судебной коллегией по экономическим спорам, является крайне актуальным и касается развития третейских судов, которые не так давно были подвергнуты очень серьёзной перестройке и реформированию.

Юристы отмечают коллизии позиций высших судебных органов и по другим вопросам.

ПАДАЕТ авторитет постановлений и определений Конституционного суда РФ. По состоянию на 12 апреля 2018 года Федеральным собранием РФ не исполнено 28 постановлений Конституционного суда РФ. Среди неисполненных постановлений — принятые в предшествующие годы начиная с 2008 года. Причина неисполнения — ненадлежащее качество этих постановлений, их неопределённость и противоречивость.

Наиболее радикальным решением проблемы является внесение дополнений и изменений в закон «О Конституционном суде Российской Федерации», которые поставили бы барьер на пути самовольного присвоения Конституционным судом полномочий других государственных органов и наделения самого себя несвойственными для конституционного правосудия функциями. Кроме того, давно назрела необходимость создания механизма, позволяющего корректировать вынесенные Конституционным судом неправосудные решения.

Когда я рассказываю моим избирателям о сути деятельности Конституционного суда РФ, у них возникает закономерный вопрос: «А зачем нам вообще этот Конституционный суд и огромные затраты на его содержание?» Думается, что наиболее радикальным решением было бы объединение Конституционного и Верховного суда РФ с созданием в Верховном суде коллегии по конституционному правосудию.

В настоящее время Конституционный суд является органом судебной ветви власти в 89 государствах. Обычно такие суды проверяют конституционность законов, нормативно-правовых актов, международных договоров и контролируют судебные процедуры. Зарубежные примеры показывают, что само наличие конституционного суда в стране ещё не является залогом цивилизованности и продвинутости в плане решения сложных политико-правовых вопросов. Так суды работают, например, в Албании, Алжире, Анголе, Бахрейне, Эфиопии. Но эти страны вряд ли могут быть образцом. В постсоветских странах такие высшие судебные инстанции были созданы с целью следовать демократическим стандартам, но на практике вышло очередное копирование формы, а не содержания. Кстати, в Российской Федерации конституционные и уставные суды созданы лишь в 16 субъектах.

Другая модель действует в Великобритании, Индии, Китае, Дании, Нидерландах, Норвегии, США, Финляндии, Швейцарии, Швеции, Японии. Таких стран 104. В них конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции. Наиболее широко такой подход применён в США.

Предлагая реформировать Конституционный суд, полагаю, что этим преобразованиям, конечно же, должен предшествовать тщательный научно-правовой анализ, а также парламентские слушания по этой проблеме.

Просмотров: 1301

Другие статьи номера

Аварийная федерация
Пожалуй, самое востребованное ведомство в современной России — это МЧС. Не проходит года, месяца, чтобы у нас не случались взрывы газа, порывы теплотрасс, большие и малые коммунальные аварии, вывод из строя изношенных котельных. Все эти ЧП зачастую сопровождаются человеческими жертвами. Нужны срочные меры для наведения порядка в сфере безопасности ЖКХ, и без вмешательства государства регионам не справиться. Детальный разговор о проблеме проходил на встрече в Госдуме РФ в Москве, где побывал и представитель Хакасии.
Уму полезно трудиться
ЧЕМ ЧАЩЕ люди среднего возраста имеют дело с играми, связанными с числами и словами (например, кроссворды и судоку), тем большую остроту ума сохраняют они в преклонном возрасте — таковы результаты нового исследования британских учёных, представленные на недавней конференции Международной ассоциации болезни Альцгеймера. В ходе этого исследования изучалось влияние на мышление логических игр.
Одной планеты нам мало?
«К понедельнику, 29 июля, все возобновляемые ресурсы планеты на 2019 год были израсходованы. Этот «день перерасхода биоресурсов Земли» каждый год наступает всё раньше», — пишет журналист французской газеты «Монд» Реми Барру.
Высокое Напряжение
Пробиваясь к власти в Молдавии, новые правители требовали снизить тарифы на электроэнергию для населения и других потребителей, но не прошло и половины из первых «ста дней», как «антиолигархическое» правительство объявило о грядущем повышении тарифов.
Воздушные гавани должны остаться в руках государства

Французские партии, представляющие противоположные фланги политического спектра, объединились в борьбе с приватизацией международного аэропорта Париж — Шарль-де-Голль и других воздушных гаваней региона.

ИНИЦИАТИВНАЯ группа парламентариев весной добилась права запустить процедуру референдума по блокировке продажи более 50% акций компании «Аэропорты Парижа», управляющей не только аэропортом имени Шарля де Голля, но и Орли, и Ле-Бурже, стоимость которых составляет 9 млрд евро.

Пульс планеты
БАРСЕЛОНА. 73 рейса были отменены в аэропорту этой столицы Каталонии в минувшие выходные из-за забастовки наземного персонала испанской авиакомпании «Ибериа». Как заявляют профсоюзы, решение о проведении забастовки связано с чрезмерной нагрузкой на сотрудников на фоне «отсутствия диалога с руководством компании».
Японцы создали зонтик-дрон
ЗОНТИК, который способен парить над своим владельцем в дождливый день, создан в Стране восходящего солнца венчурной компанией «Асахи пауэр сёрвис», информирует местная пресса. Он представляет собой небольшой беспилотник с прочным навесом, оборудован камерами, которые способны распознавать владельца. Отмечается, что летающий зонтик может защищать своего хозяина от дождя даже при достаточно быстрой ходьбе.
Пустые слова и реальные жертвы
На киргизско-таджикской границе произошли очередные столкновения между гражданами двух государств. Как и раньше, для вспышки насилия хватило небольшой искры, что ставит под сомнение эффективность принимаемых для нормализации ситуации мер.
Оборона Дома учителя
На Украине днепропетровские педагоги, родители их учеников и общественные активисты борются с городскими властями за сохранение местного Дома учителя. Зная, что вопрос о его закрытии будет рассматриваться на июньской сессии горсовета, они собрали 150 подписей в защиту этого культурно-образовательного центра. Но депутаты горсовета их проигнорировали и большинством голосов приняли решение: детские кружки расформировать, Дом учителя — закрыть!
Сказ о том, как выносили паразитов
В минувшую пятницу началось буйное наводнение средств массовой информации сообщениями о том, каким своеобразным способом транспортировали кандидата в депутаты Мосгордумы из помещения Московской городской избирательной комиссии. Во всех публикациях доминировали три слова: диван, Соболь, паразиты.
Все статьи номера