Отдых должен быть доступен каждому ребёнку

25 сентября в Государственной думе на расширенном заседании комитетов по защите семьи, вопросам отцовства, материнства и детства, по труду, социальной политике и делам ветеранов и контролю с участием членов правительства и Счётной палаты РФ обсудили положение с организацией детского отдыха в России.

Свою позицию по этой проблеме на страницах «Правды» представляет участник этого мероприятия — лидер «ВЖС — «Надежда России», председатель комитета ГД РФ по защите семьи, вопросам отцовства, материнства и детства Нина ОСТАНИНА.

В трудное нынешнее время мы вновь и вновь возвращаемся к советскому опыту, в том числе в области работы с детьми.

Хотелось бы напомнить, что одним из первых решений Советской власти стал Декрет от 14 января 1918 года «О комиссиях для несовершеннолетних», который отражал новый принцип отношения к детям: охрана детства, включая борьбу с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних, стала рассматриваться как прямая и важнейшая обязанность государства. Уже 10 февраля 1921-го была создана Комиссия по улучшению жизни детей, возглавил которую Феликс Дзержинский. Деткомиссия, прозванная ДетЧК, отвечала за огромный круг проблем, но, конечно, основное внимание уделялось снабжению детских учреждений продовольствием, честным распределением по губерниям. Больше всего средств выделялось на организацию детдомов в голодающих районах.

Уже тогда нищая, раздираемая внутренними врагами и интервентами страна всё, что могла, направила детям. Одновременно была развёрнута масштабная кампания по охвату детей всех категорий организованными формами отдыха и оздоровления. Ещё в годы Гражданской войны в РСФСР образовались первые лагеря под названием «детские площадки», где дети под присмотром воспитателей набирались сил в летний период.

В 1925 году в Крыму создаётся детский лагерь «Артек», столетие которого мы будем отмечать в следующем году. На протяжении всего XX века и в настоящее время он остаётся главным центром детского отдыха в стране.

Мы исторически двигались по пути обеспечения права каждого ребёнка на отдых. В нашей стране впервые в мировой истории право на детский отдых было закреплено нормативно. Он финансировался за счёт государственного бюджета. В Советском Союзе именно дети оставались единственным «привилегированным классом»!

Важнейшим аспектом не только социальной защиты, но и оздоровления, воспитания, социализации подрастающих поколений стала уникальная система советских пионерских лагерей. Даже спустя более чем 30 лет после развала Советского Союза пионерские лагеря остаются одним из символов нашего государства.

К сожалению, в годы безвременья мы утратили комплексный подход к организации отдыха и оздоровления детей. В результате — тенденция ежегодного снижения численности как самих лагерей, так и отдохнувших в них детей.

Элементарная статистика: 2012 год: более 51 тыс. детских оздоровительных организаций, из них 2,5 тыс. загородных; 2017 год: 46,5 тыс. детских оздоровительных лагерей, из них 2353 — загородных; 2019 год: 44,5 тыс. лагерей, из них 2270 — загородных; 2022 год: 38,2 тыс. лагерей, из них 2200 — загородных.

Первая смена 2024 года: 37,5 тыс. организаций отдыха детей и их оздоровления (на 1822 меньше, чем в 2023 году), из них 2064 загородных (на 206 меньше, чем в 2023 году).

Итого только за последние 12 лет исчезло 30 процентов (!) лагерей отдыха и оздоровления. Причина всё та же: отсутствие выстроенной системы администрирования сферы, её сбережения и развития.

Сегодня, к сожалению, вопросы организации детского отдыха мы начинаем обсуждать тогда, когда в этой сфере происходит какое-то ЧП. В этом году, к счастью, масштабных трагедий нам пока удалось избежать, хотя с начала летней кампании 2024 года были выявлены нарушения требований санитарного законодательства в 11 тыс. лагерей. Общее количество нарушений — 20 тыс.

18 июня 2016 года в результате преступной халатности случилась трагедия на Сямозере в Карелии, когда погибли 14 детей. Это произошло в том числе из-за отсутствия регулятивных норм, обеспечивающих безопасность и выстраивающих систему отношений в сфере детского отдыха.

После трагедии, 6 июля 2016 года, президент Российской Федерации издал перечень поручений № Пр-1300, в котором содержались комплексные задачи. Прошло 8 лет, и, к сожалению, решения, принятые по итогам поручения, в настоящее время иначе как полумерами назвать нельзя:

а) да, был определён уполномоченный орган в сфере детского отдыха и оздоровления — министерство образования и науки РФ (с 2018 года — министерство просвещения), но он выполняет лишь координирующие функции и администрирует федеральные лагеря «Артек», «Орлёнок», «Смену», «Океан», «Алые паруса»;

б) да, установлена обязанность организаций детского отдыха осуществлять деятельность только при условии включения в соответствующие реестры, но на федеральном уровне такой реестр так и не создан;

в) самое главное: так и не появился единый закон о детском отдыхе.

Сейчас на федеральном уровне прямо или косвенно нормы об отдыхе содержатся в десяти базовых законах. Это перегружает сферу нормативного регулирования, одновременно делая её размытой. Ещё одна системная проблема: ведомственная разобщённость, то есть общая безответственность. Иными словами, кто во что горазд.

Полномочия в сфере отдыха и оздоровления распределены между дюжиной министерств и ведомств: минпрос, минздрав, минобрнауки, минфин, минстрой, минтранс, мин-экономики, МЧС, МВД, Роспотребнадзор, Росгвардия, Генпрокуратура... Нет единого комплексного подхода, а значит, страдает качество детского отдыха.

С 2009 года полномочия по организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и на органы местного самоуправления (Федеральный закон от 17 декабря 2009 года № 326-ФЗ). Отмечу, что только одна фракция в Госдуме выступила против такого решения: Компартии Российской Федерации.

Жизнь доказала, что мы были правы: если говорить о сегодняшних реалиях, мы понимаем, что заведомо разные финансовые и прочие возможности субъектов Российской Федерации не позволяют им гарантировать равенство возможностей на отдых и оздоровление. Фактически это приводит к ущемлению базовых прав и интересов наших детей.

Это отражается в разной степени доступности и качества детского отдыха, в разной стоимости путёвок, в разных объёмах финансирования, в разной продолжительности смены отдыха (от 7 дней до 21 дня), а также в разных условиях деятельности самих организаций отдыха.

Знаете, сколько стоит путёвка в регионах?

По данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, средняя стоимость путёвки на 21 день (в лагерях всех типов) составляет:

— 111900 руб./5309 руб. за койко-день (г. Москва),

— 78772 руб./3751 руб. за койко-день (Астраханская область),

— 62475 руб./2975 руб. за койко-день (Краснодарский край),

— 62062 руб./2955 руб. за койко-день (Мурманская область),

— 59483 руб./2832,5 руб. за койко-день (Ярославская область),

— 50280 руб./2394,5 руб. за койко-день (Вологодская область) и т.д.

В Республике Карелия вообще есть всего один стационарный загородный лагерь. Он находится в частных руках. Стоимость за один день — 11697 руб. В пересчёте на 21 день цена составляет 245 тысяч рублей!

Понятно, что таких денег платить никто не может, и из-за этого продолжительность смены там составляет не более 10 дней. Но это уже не может являться оздоровлением.

В федеральных лагерях стоимость ещё выше! Например, в «Смене» (Краснодарский край) — 94,6 тыс. за 21 день. В «Артеке» смена длиной в 21 день обойдётся в 125 тыс. рублей.

А какая средняя зарплата, например, учителя? В 2023 году — 45 тысяч рублей за 1 месяц. При этом, по данным минпросвещения России, средняя стоимость путёвки по России составляет 43722 рубля (за 21 день).

То есть один день работы учителя стоит даже меньше, чем 1 день пребывания в детском лагере. И кто же, интересно, может направлять детей на отдых по таким ценам?

Конечно, в стране есть регионы, где путёвка стоит значительно дешевле. В результате имеем полный раздрай.

Сегодня в регионах отсутствует единообразие правового регулирования: где-то приняты законы, где-то — постановления губернаторов, где-то — решения уполномоченных органов в сфере отдыха и оздоровления. Кстати, в вопросе определения уполномоченных органов тоже нет единства. По нашей информации, около 60 процентов уполномоченных органов в регионах — это органы управления образованием, 25 процентов — в сфере социальной защиты, остальное — молодёжная политика, туризм, культура и т.д.

Почему так происходит? Ведь мы живём в одной стране.

Да потому, что до сих пор сфера детского отдыха не имеет собственного отдельного закона, оформляющего её в качестве самостоятельной отрасли. Нужен отдельный профильный федеральный закон, который должен сформировать единую систему функционирования и развития сферы отдыха и оздоровления, включая современное регулирование, чёткую организацию работы.

К сожалению, программа возврата родителям части средств за приобретённые путёвки в организации детского отдыха («детский кешбэк») в 2023 году завершила свою работу. Она не только позволила эффективно решить проблему заполнения детских лагерей и оздоровить детей из тысяч семей, которые ранее не могли позволить себе покупку путёвки для ребёнка, но и цивилизовала этот рынок, существенно повысив финансовую грамотность родителей: они самостоятельно смогли выбирать место отдыха ребёнка, исключив из этой схемы ненужных посредников.

Убеждена, что такой механизм следует сделать ежегодным, предусмотрев на его реализацию не менее 10 млрд рублей в год (в 2021—2022 годах было 5 и 7,5 млрд соответственно). При этом предлагаем распространить его на период межсезонья. Это поможет лагерям продолжать работу круглый год, сохраняя рабочие места и охватывая услугой большее число детей.

Основная проблема, непосредственно влияющая на безопасность и качество оздоровления детей, — это обязанность закупать услуги по организации детского отдыха только путём конкурса. Основной критерий здесь — наиболее низкая цена, что мало совместимо с высоким качеством и содержанием детского отдыха. Второй критерий — наибольший подтверждённый опыт реализации контрактов.

Такой подход фактически делает невозможным выход на этот рынок непосредственно самих организаторов детского отдыха, поскольку любой лагерь проигрывает по названным параметрам крупным игрокам — туроператорам, которые фактически уже монополизировали рынок детского отдыха. В Москве, например, основным оператором программ детского отдыха является Мосгортур. Всего таких крупных операторов — 5.

Что происходит дальше? Выиграв контракт, туроператор фактически распределяет путёвки по лагерям, навязывая им свою монопольную цену, она значительно ниже той, которую им заплатило государство (до 500 руб. за койко-место в день). Для родителей цена остаётся прежней, но лагерь получает гораздо меньше, чем мог бы. Это не только прямая нажива для монополистов за счёт детей (а это, напомню, бюджетные средства!), но и создание непосредственной угрозы жизни и здоровью детей, поскольку обеспечить качественный отдых за эти деньги лагеря уже не могут.

Регионы самостоятельно пытаются решить эту проблему, устанавливая дополнительные требования, например, услугу отдыха исполнитель обязан оказывать только лично, не допуская участия субподрядчиков. Таким образом, в конкурсных процедурах принимают участие здравницы, находящиеся в региональном реестре (опыт Краснодарского края). Но здесь нужен государственный подход. Предлагаем вывести услуги, имеющие отношение к организации отдыха и оздоровления детей, из-под действия федерального закона № 44-ФЗ или определить для них особый порядок.

Отдельная проблема — отсутствие персонифицированного учёта отдохнувших. Мы до сих пор не видим единой методологии учёта инфраструктурных объектов, числа отдохнувших детей и, соответственно, не имеем реальной картины по детскому отдыху, поскольку система мониторинга минпросвещения России показывает лишь общие цифры отдохнувших (так, если ребёнок был на четырёх сменах, покажут, что отдохнули четверо детей).

Необходим единый цифровой информационный ресурс, позволяющий осуществлять учёт как лагерей, так и охваченных отдыхом детей. Поэтому предлагаю создать федеральную государственную информационную систему ФГИС «Отдых и оздоровление детей».

Большая проблема для сферы организации детского отдыха и оздоровления — нехватка профессиональных кадров (педагогов, медиков, вожатых) и недостаточный уровень их подготовки. Работа в лагерях преимущественно имеет сезонный характер: эта особенность требует и специфического подхода к решению кадровой проблемы на уровне правительства Российской Федерации.

В рамках нашего рассуждения о ситуации с детским отдыхом предлагаем ввести меры поддержки лагерей всех типов, вне зависимости от их организационно-правовой формы. В том числе: установить нулевую ставку по налогу на прибыль организаций, работающих в сфере отдыха и оздоровления детей; снизить им тарифы на коммунальные услуги и электроэнергию; ввести запрет на отключение подачи электроэнергии, водоснабжения в отношении организаций отдыха детей и их оздоровления в случае задолженности.

В заключение ещё раз подчеркну необходимость принятия базового закона и предлагаю разработать стратегический документ «Стратегия отдыха и оздоровления детей до 2030 и на перспективу до 2036 года», определяющий приоритеты государственной политики в области организации отдыха и оздоровления детей. Детский отдых должен стать доступным каждому ребёнку!